EEPW论坛

“牛皮癣”痼疾难治 　　城市街头随处可见的非法小广告，因严重影响公共卫生和屡禁不止，被形象地称作“城市牛皮癣”，一直是城市管理最头痛的问题之一。很长一段时间以来，城管人员面对铺天盖地的“城市牛皮癣”，总是一筹莫展。 　　在非法广告还是采用纸张印制的时代，为方便清理，石家庄市城管部门曾经斥巨资使用过一种高科技产品，喷在纸广告上，再刮起来就容易得多。然而“道高一尺魔高一丈”，时间不长，那些张贴小广告的人就换了新招术：改用油漆喷刷。城管部门别无良法，只好用与环境颜色近似的涂料对小广告进行覆盖，然而这种以新盖旧的方式在墙壁上形成了许多与环境不协调的“豆腐块儿”，斑驳陆离，大煞城市风景。令人痛恨的是，对手偏在“豆腐块儿”上再喷刷上新广告，“豆腐块儿”好像成了专为小广告设置的“广告窗”。 　　无奈之下，城管人员不得已采用分片包干的办法，与对手展开空前的“劳动竞赛”，你喷完了我刷、你贴完了我刮，你再喷再贴，我再刷再刮，周而复始、循环往复，这场较量似乎永无尽头。 　　城管人员在公安部门配合下也曾“引蛇出洞”，抓获过一些张贴涂写者，也曾在清理非法广告时当场抓住过一些，却由于有关的法规依据对这些人的处罚很轻，基本上是处以50—200元的罚款，起不到震慑作用，反而使他们变本加厉地干。 　　和石家庄一样，国内大部分的城市都难逃“牛皮癣”侵袭的命运。“呼死他”大显神威 　　2003年伊始，在江浙一带出现了一种被戏称为“呼死他”的新技术，在很短的时间内就被全国各地的城市管理部门广泛使用，起到了前所未有的奇效，很快就享有了“非法小广告克星”的美誉。 　　石家庄市城市管理局今年在建立“96116便民服务热线”时，也顺带安装了“呼死他”系统。5月27日，“呼死他”系统正式启动。 　　怎样“呼死”那些非法贴涂小广告的呢？据介绍，城管人员先要把街头小广告(全是办假证广告)拍摄下来，并详细注明所在路段，作为证据留档保存。然后按图索骥，打电话给对方，进一步调查取证，看对方是否确属贴涂非法小广告者，以免“错杀”无辜。核实无误以后，工作人员将对方电话号码输入“呼死他”系统，系统开始拨打对方电话，对方接听时会听到这样的语音提示：“您好，您张贴涂写小广告的行为违反了相关的法律法规，请您立即停止。2日内到市城管支队接受处理。如有疑问请拨打96116进行查询。” 　　顾名思义，既然系统名称叫“呼死他”，自然是不停地向对方呼叫，造成对方手机通话阻塞。而对方每一次接听都会听到上面的语音提示。石家庄市城管部门设置的时间间隔是，每隔10秒左右就拨叫一次，直到把对方呼“死”为止。 　　所谓“死”，要么是使对方去电信部门办理停机，要么是使对方迫不得已关机，除非对方主动上门接受处罚才会给其“开禁”。事实上，在迄今为止被执行“呼死他”的非法小广告所留手机中，没有一个机主主动上门接受处罚——对方很清楚，与其被罚款，还不如花几十元重新办个手机卡。 　　牛刀初试，“呼死他”果然大显神威。先期被执行“呼死他”的30多部“办证”手机基本上都已停机或关机，他们所从事的非法“办证”业务遭受重创。 　　“呼死他”系统见效的另一实证是：城管人员很快遭到对方的报复，有些被“呼死”者，打电话到城管公开服务电话96116，对工作人员进行诅咒、谩骂。“呼死他”会不会引来麻烦？ 　　诅咒与谩骂只是那些被执行了“呼死他”的人的无助哀号，其实无关城管人员的痛痒。但事实上，“呼死他”系统确实给城管人员也带来了一些尴尬。 　　某个“办证”者就给自己的手机办理了“呼叫转移”功能，把“呼死他”转嫁到了石家庄市城管局督察处处长的电话上，于是这位主管“呼死他”业务的处长也成为被“呼死”的对象。 　　虽然这一令人啼笑皆非的“差错”马上得到纠正，对那部手机的“呼死”行动暂时停止，可是这样的开端也着实让人担心——倘若制造“牛皮癣”者把“呼叫转移”办到普通市民的电话上，对正常的百姓生活、正常的通讯秩序岂不造成滋扰？ 　　操纵“呼死他”系统的技术人员告诉记者，制造“牛皮癣”者想利用“呼叫转移”的办法捣乱总的看是行不通的，语音提示中有“如有疑问请拨打96116进行查询”的内容，正常用户遇到此类问题可以及时把信息反馈，中心会马上将相应号码的“呼死他”行动暂停。这并不意味着对此手机就没有办法了，中心会继续监控，一旦发现此手机停止了“呼叫转移”，仍会继续“呼死他”。 　　记者还有一层担心：据说已经出现带“来电防火墙”功能的手机，通过设置可以拒绝接收那些不想接听的电话。如果制造“牛皮癣”者用上这种手机，“呼死他”系统是否还能发挥作用？技术人员解释说，记者的担心是多余的，有些手机能设置10个愿意接的号码，其他的一概屏蔽，但贴涂小广告者不可能用这种手机“承揽业务”。 　　“呼死他”的技术和设备会不会被一些有恶意或者无聊的人所利用、对他人造成骚扰呢？据了解，这种设备价格比较贵，一般人利用它去“整人”的可能性很小。况且，一旦普通百姓受到此种骚扰，可以找公安部门报案，顺藤摸瓜找到肇事者并不难。 　　总之，对技术层面的问题，技术人员的回答是：“一切尽在掌握之中”。 　　“呼死他”在法律边缘坚持 　　石家庄市是省内第一个使用“呼死他”系统对付“城市牛皮癣”的城市。在此之前，国内已经有杭州、广州、南京、太原等许多城市率先使用，不仅屡见奇效，而且减少了人力、物力、财力的投入，有效地降低了城市行政管理的成本。 　　然而，从“呼死他”技术诞生伊始，围绕它引起的争论就没有停止过。在百姓们为“呼死他”掌声雷动、大声喝彩的同时，一些法律界人士也提出了质疑：城管部门使用“呼死他”来对付“城市牛皮癣”这一举措，究竟合不合法？ 　　对发生在全国各地关于“‘呼死他’合不合法”的争论，石家庄市城管人员不是不清楚。 　　面对质疑，石家庄市城市管理局法规处牛魁广处长回答说：“我们是依法办事。”他解释说，“呼死他”与前些年一度喧嚣的用“停机”手段对付制造“牛皮癣”的方式不同，如果停对方的电话，那是制裁，至少属于一种强制措施，而“呼死他”只是通知对方来接受处罚，是执法的一个环节，属于程序性质。至于为什么要用狂轰滥炸般的呼叫来“通知”对方，他解释说，既然对方张贴涂写小广告属于违法行为，我们督促他快点来接受处罚，有什么不对？与公安人员办案一样，尽快找到嫌疑人，问题不就解决了？ 　　尽管“理直气壮”，牛处长也坦然承认，城管部门有当被告的可能。不过他表示，他坚信那些违法者是没有胆量与城管部门对簿公堂的。主管“呼死他”系统的市城市管理局督察处封亚光处长也有当被告的思想准备，他说：作为城管部门的一名工作人员，应该为公共卫生做点贡献，哪怕冒点风险也值；既然这是自己份内的事，就不能考虑太多；退一步说，即使“呼死他”这一方式与法律有冲突，但少数违法者侵害了大多数人的公共利益，在少数与多数之间自己只能选择维护多数人的利益。同时他希望从立法上，能给予城管部门惩治贴涂非法小广告行为以更多的法律支持。 　　反对者：于法无据，且慢“呼死他”！ 　　从去年国内个别城市率先启动“呼死他”系统对付“牛皮癣”以来，引起的争论一直没有停止，但却有更多的城市管理部门使用了这一系统。“呼死他”到底合不合法？ 　　据记者了解，反对者主要持这样一些观点： 　　城管部门无权实施“呼死他”。由于频繁自动语音拨打，“呼死他”必将造成被拨打的手机阻塞，致使该用户难以使用或无法使用，这是对公民通信自由的一种侵犯。《宪法》第40条规定“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”。尽管城管部门具有一定的行政执法权，但并不是公安机关或者检察机关，且实施“呼死他”的目的不是为了对“通信进行检查”，因此其是否有权实施“呼死他”是存在疑问的。 　　即便城管部门有权采取“呼死他”的方法，也违反了行政处罚的法定程序。“呼死他”并不是一个执法程序，而是一种制裁方式。尽管表面上是告知对方“到城管支队接受处理”，实际上这种告知是由一个疯狂拨号的自动系统来完成，这种不间断的“告知”行为事实上已经达到报复和制裁的目的，所以这种“告知”纯属附会。“呼死他”既为一种制裁，则其作出就须依据行政处罚的法定程序来执行。根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的一般程序包括：立案、调查取证、说明理由、当事人陈述与申辩和作出处罚决定这几个步骤。城管部门在当事人姓名地址不详等情况下，就对小广告贴涂者采用“呼死他”进行惩罚，无疑已经违背了程序正当的基本原则，违反了《行政处罚法》的规定。 　　支持者：藏鼠之洞，为何不能堵？ 　　针对“呼死他”登陆石家庄，河北诚和通商律师事务所主任杨文艳律师表示了支持。 　　杨文艳律师认为“呼死他”可行，理由如下： 　　首先，不应认定“呼死他”侵犯了他人的合法权益，比如通讯自由权。因为违法者的行为触犯了法律法规，被“呼死”的也仅限于经查证属实的违法者进行非法活动的通讯工具，那么根据法律规定，其用以从事非法活动的通讯自由根本就不受法律保护。没有合法权益，何谈“侵权”？城管部门经过调查取证，认定被“呼死”的确属伪造公文印章、伪造学历证明等涉嫌违法犯罪分子的通讯工具，同时其行为违反市容管理法规，在此情况下采取阻塞其通讯信道的通知程序，对利用电信合同关系之法律漏洞进行的非法活动是一剂行之有效的良药。 　　其次，根据《市容管理条例》等法规，城管部门有查禁非法小广告的行政权限。由于非法张贴涂写小广告的违法者自知违法，他们同城管部门乃至公安机关捉迷藏，怎会将姓甚名谁、家住何方让城管部门知晓？在此情况下，枉谈什么“在当事人姓名地址不详等情况下，就对小广告张贴者采用‘呼死他’进行惩罚，无疑已经违背了程序正当的基本原则，违反了《行政处罚法》的规定”就很可笑。如此迂腐、呆板地照本宣科，无异于与虎谋皮。在目前《行政程序法》尚未出台，《行政复议法》对此又没有涉及的无法可依状况下，出台一些地方性法规，保证城管部门及时、有力地打击处罚非法贴涂小广告的行为，是有必要的，也是符合法律精神的。 　　第三，此举有利于广大市民、有利于城市的建设与维护。对于“呼死他”，说是“行政通知”也好，说是“歪招治歪”也罢，毋庸质疑的是“呼死他”对于整肃市容、治理“城市牛皮癣”是有立竿见影之效的。至于一旦由于工作失误发生了“滥呼”、“误呼”的问题，给一些合法公民的权益造成了损害，那么“呼死他”的执行者该承担什么样的责任，亦有法可依，切不可因噎废食。 　　杨律师认为，城管部门用“呼死他”这种方式来通知、阻塞违法者通信线路的做法，固然反映了行政执法紧跟时代步伐这一良好的趋势，但是客观上只是堵住了有老鼠露头的鼠洞而已，仅仅暂时实现了本部门的一项职责。为了适应依法治国的总体要求，做到依法行政，解除社会对可能限制合法通讯自由权的顾虑，法律工作者很有必要尽快就涉嫌利用电信服务、利用国际互联网进行违法犯罪活动，以及电信用户相关权利的限制及其条件、程序、执行等等进行立法，填补立法漏洞。